Uma missão precisa de um diagnóstico de capacitações antes de um orçamento

O interesse pelas capacidades e capacitações que as políticas de inovação orientadas por missões e as políticas transformadoras exigem cresceu mais depressa do que os conceitos que o sustentam. Os dois termos costumam ser usados como sinônimos e raramente se apoiam em um referencial analítico. Na décima sessão da OECD Mission Community of Practice, dedicada às capacidades e capacitações para implementar missões, perguntei que tipos de capacidades e capacitações as políticas orientadas por missões exigem, e apresentei a resposta que Mariana Mazzucato, Guilherme Santos e eu desenvolvemos em um artigo publicado este ano na Policy Design and Practice.

Capacidades são os recursos tangíveis e intangíveis que permitem ou restringem a ação: trabalhadores, capital financeiro, ativos produtivos, conhecimento, tecnologias, reputação e instituições. Capacitações são as competências organizacionais que absorvem e transformam esses recursos para alcançar um objetivo. As capacidades são cruciais para uma missão, mas permanecem inertes até que as capacitações as mobilizem. Distinguimos seis dimensões de um sistema de inovação, cada uma com seu par: capacidade estatal e capacitação de liderança e governança; capacidade administrativa e capacitação organizacional e gerencial; capacidade de políticas e capacitação de desenho e implementação; capacidade científico-tecnológica e capacitação de pesquisa e inovação; capacidade produtiva e capacitação empreendedora; capacidade de demanda e capacitação para moldar e criar mercados.

O programa Inova, lançado em 2012–2013 pelo BNDES e pela Finep e organizado em dez subprogramas, oferece o teste. O PAISS Industrial, em etanol de segunda geração, partiu de um diagnóstico consultivo em 2010 e de dois anos de diagnóstico e análise de planos de negócio. Apoiou-se no legado do Proálcool, na mistura obrigatória de 18% a 27,5% de etanol na gasolina e na frota flex, além de uma indústria com 411 usinas. Com uma alocação de R$ 1,0 bilhão, contratou R$ 3,6 bilhões em vinte projetos. Dele saíram três plantas de etanol de segunda geração e outras inovações: o CTC desenvolveu a primeira cana-de-açúcar transgênica do mundo resistente à broca, e seis variedades transgênicas aprovadas pela CTNBio; a GranBio desenvolveu variedades de cana com até três vezes mais produtividade; o CTBE desenvolveu coquetéis enzimáticos e leveduras que fermentam pentoses; e a Methanum e a Adecoagro testaram em escala piloto a extração de biogás da vinhaça.

O Inova Petro tinha forte capacidade de pesquisa, uma alocação de R$ 3 bilhões e a Petrobras como compradora. Suas missões, porém, miravam tecnologias tão ambiciosas quanto específicas da Petrobras, e uma única compradora não justificava os riscos tecnológicos e de mercado que os fornecedores teriam de assumir. As regras de compras da Petrobras, que exigiam licitação, impediam as garantias de compra que poderiam ter compensado esses riscos, e a encomenda tecnológica prevista pelo programa nunca foi usada. Apenas cinco dos vinte planos de negócio aprovados chegaram à contratação, e o programa contratou R$ 61 milhões, 2% da alocação.

O PAISS avaliou esse alinhamento de forma implícita; o referencial o torna explícito. A palestra terminou com cinco lições, tiradas do meu capítulo em Neoindustrialização brasileira (Blucher, 2024), organizado por Sérgio Knorr Velho: evitar missões sem capacidades nem planos; diagnosticar o que existe e o que falta; construir sobre a experiência anterior; dar às políticas existentes uma governança explícita de missão; e, entre os instrumentos, priorizar a demanda, porque as empresas que desenvolvem soluções precisam de garantias de compra, sobretudo em mercados monopsônicos como o de defesa.