Una misión necesita un diagnóstico de capacitaciones antes que un presupuesto

El interés por las capacidades y capacitaciones que requieren las políticas de innovación orientadas por misiones y las políticas transformadoras ha crecido más deprisa que los conceptos que lo sustentan. Ambos términos se usan a menudo como sinónimos y rara vez se apoyan en un marco analítico. En la décima sesión de la OECD Mission Community of Practice, dedicada a las capacidades y capacitaciones para implementar misiones, pregunté qué tipos de capacidades y capacitaciones requieren las políticas orientadas por misiones, y presenté la respuesta que Mariana Mazzucato, Guilherme Santos y yo desarrollamos en un artículo publicado este año en Policy Design and Practice.

Las capacidades son los recursos tangibles e intangibles que permiten o restringen la acción: trabajadores, capital financiero, activos productivos, conocimiento, tecnologías, reputación e instituciones. Las capacitaciones son las competencias organizativas que absorben y transforman esos recursos para alcanzar un objetivo. Las capacidades son cruciales para una misión, pero permanecen inertes hasta que las capacitaciones las movilizan. Distinguimos seis dimensiones de un sistema de innovación, cada una con su par: capacidad estatal y capacitación de liderazgo y gobernanza; capacidad administrativa y capacitación organizativa y de gestión; capacidad de políticas y capacitación de diseño e implementación; capacidad científico-tecnológica y capacitación de investigación e innovación; capacidad productiva y capacitación emprendedora; capacidad de demanda y capacitación para conformar y crear mercados.

El programa Inova de Brasil, lanzado en 2012–2013 por el BNDES y la FINEP y organizado en diez subprogramas, ofrece la prueba. PAISS Industrial, en etanol de segunda generación, partió de un diagnóstico consultivo en 2010 y de dos años de diagnóstico y análisis de planes de negocio. Se apoyó en el legado del Proálcool, en la mezcla obligatoria de un 18–27,5 % de etanol en la gasolina y en la flota flex-fuel, así como en una industria de 411 ingenios. Con una asignación de 1.000 millones de reales, contrató 3.600 millones en veinte proyectos. De él salieron tres plantas de etanol de segunda generación y otras innovaciones: el CTC desarrolló la primera caña de azúcar transgénica del mundo resistente al barrenador, y seis variedades transgénicas aprobadas por la CTNBio; GranBio desarrolló variedades de caña con hasta el triple de productividad; el CTBE desarrolló cócteles enzimáticos y levaduras que fermentan pentosas; y Methanum y Adecoagro ensayaron la extracción de biogás a partir de vinaza.

Inova Petro contaba con una sólida capacidad de investigación, una asignación de 3.000 millones de reales y Petrobras como comprador. Sus misiones, sin embargo, apuntaban a tecnologías tan ambiciosas como específicas de Petrobras, y un único comprador no justificaba los riesgos tecnológicos y de mercado que los proveedores habrían tenido que asumir. Las normas de contratación de Petrobras, que exigían licitación competitiva, impedían las garantías de compra que podrían haber compensado esos riesgos, y la compra pública de tecnología que el programa preveía nunca llegó a utilizarse. Solo cinco de los veinte planes de negocio aprobados llegaron a contratarse, y el programa contrató 61 millones de reales, el 2 % de la asignación.

PAISS evaluó esa alineación de forma implícita; el marco la hace explícita. La charla terminó con cinco lecciones, extraídas de mi capítulo en Neoindustrialização brasileira (Blucher, 2024), obra organizada por Sérgio Knorr Velho: evitar misiones sin capacidades ni planes; diagnosticar lo que existe y lo que falta; construir sobre la experiencia previa; dotar a las políticas existentes de una gobernanza explícita de misión; y, entre los instrumentos, dar prioridad a la demanda, porque las empresas que desarrollan soluciones necesitan garantías de compra, sobre todo en mercados monopsonísticos como el de defensa.